قطعنامه جدید شورای امنیت و ناکامی آمریکا

شب 24 سپتامبر، موقعیتی خاص و ویژه برای شورای امنیت بود. زیرا این شورا برای ششمین بار در طول تاریخ 70 سال کاری خود، در سطح بالاترین مقامات دولتهای عضو یعنی در سطح سران تشکیل شد. در این جلسه 4 ساعته، شورا جدیدترین قطعنامه خود را به بهانه مقابله با داعش ولی با عنوان کلی «تهدیدهای ناشی از اقدامات تروربستی بر صلح و امنیت بین المللی» تصویب کرد، عنوانی که از سال 2001 تا کنون همه ساله چندین مصوبه این شورا را به خود اختصاص داده است. در این زمینه، 20 روز پیش بود که شورا از همین عنوان برای تصویب قطعنامه 2170 علیه داعش استفاده کرده بود. برجسته ترین ویژگی قطعنامه جدید اینست که بر اساس فصل هفتم منشور و همچنین با اتفاق آرای اعضا صادر گردیده است.

وجود اتفاق آراء آن هم در مورد یک پدیده ضدصلح و امنیت بین المللی به نام داعش که مسائل اصلی و حاشیه ای سیاسی بسیاری داشته است، نشان می دهد که اولاً تهدیدآمیز بودن اقدامات تروریستی داعش و گروههای مشابه آن، به شدت فضای فکری و خط مشی سیاسی دولتهای عضو شورا را متاثر نموده به طوری که همه این دولتها، چنین پدیده ای را به عنوان «تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی» شمرده اند. ثانیاً این گونه پدیده ها آن چنان بر نظم جهانی اثرگذارند که اگر مورد کنترل قرار نگیرند، ممکن است به تهدیدهای بیشتری در آینده منجر شوند. ثانیاً افکار عمومی نیز انتظار تحرک در شورای امنیت و ایفای مسئولیت های مرتبط با حفظ صلح و امنیت بین المللی را دارد و پاسخگو نبودن به این انتظار، وجاهت شورا را بیشتر مخدوش می کند.

البته امریکا که پیشنهاد دهنده اصلی این قطعنامه بوده است، قصد خاصی از این اقدام داشته است. در این زمینه، جایگاه یافتن ائتلاف بین المللی به رهبری این کشور برای اقدام نظامی علیه داعش در سوریه، اصلی ترین هدف این کشور بوده است به طوری که بتواند از ادبیات و مفاهیم این قطعنامه برای پاسخ دادن به انتقادها و مخالفت های بازیگرانی همچون روسیه استفاده نماید. اما همانگونه که خواهیم دید، این کشور در تحقق این اهداف ناکام مانده و تصریحات قطعنامه اساساً علیه این مقاصد و انگیزه ها هدف گیری نموده است.

اهداف امریکا از درخواست قطعنامه اخیر

ریاست اوباما بر این نشست نیز که دومین موقعیت وی در این زمینه در طول دوره ریاست جمهوری امریکا بوده است، وجود ارتباط میان این قطعنامه با راهبردی که وی دو هفته پیش برای اقدام علیه داعش اعلام کرد را امری نه چندان شگفت انگیز نمود. امریکائیها با توسل به شورای امنیت در زمینه تشکیل و فعالیت ائتلاف ضدداعش، بر این نکته مهر تائید زدند که انتقادها و اعتراض های بین المللی طی هفته اخیر در مورد نامشروع بودن هرگونه فعالیت نظامی این ائتلاف در سوریه بدون رعایت موازین بین المللی، فعالیت این ائتلاف را به شدت تضعیف نموده بود. امریکا به عنوان رهبر این ائتلاف، با درخواست قطعنامه شورای امنیت به نوعی تلاش کرد تا راهبرد خود را به تائید این شورا برساند. هرچند دوم تا چهارم راهبرد وی در لابلای مفاد این قطعنامه گنجانده شده است اما تلاش مذکور در خصوص قانونی کردن مهمترین محور راهبرد اوباما یعنی عملیات نظامی علیه داعش در هر جائی بدون نیاز به اخذ رضایت دولت سرزمینی، شکست خورد. زیرا اعضای شورا از هر گونه عبارتی که چنین تفسیری را برای امریکا و ائتلاف ممکن سازد، پرهیز نمود. به عکس، در مقدمات و بندهای اجرائی قطعنامه بر لزوم رعایت منشور در «هر گونه اقدام ضدتروریستی» تاکید شد و همچنین توضیحات و مشروح مذاکرات اعضای شورا نیز به صورت صریح تائید نمود که این قطعنامه مجوزی برای توسل به زور نیست و هر گونه اقدام علیه داعش در کشورهای عراق و سوریه باید با رعایت موازین بین المللی باشد. بدین ترتیب، شورا از دادن اجازه حمله نظامی به این کشورها به عنوان عملیات ضدداعش خودداری کرد.

معنای دیگر این اقدام شورا اینست که با وجود اهمیت نابودسازی داعش و تهدیدهای آن، هر گونه اقدام نظامی محدود یا غیر آن، هوائی یا غیر آن و انفرادی یا گروهی باید با اخذ رضایت و هماهنگی کامل با خواست دولتهائی باشد که داعش قلمرو آنها را تسخیر کرده و به فعالیت می پردازد. این مقوله، نوعی استیلای دیدگاه روسیه، ایران، عراق و سایر حامیان دولت سوریه را نشان داد، هرچند غربیها به اینکه چنین محدودیت مهمی فراروی فعالیت ائتلافی نظامی آنها پدید آمده است، اقرار نکرده اند. با این حال، اوباما این قطعنامه را ستوده اما آن را برای شکست داعش «ناکافی» شمرده است. بخشی از دلایل این ناکافی شمردن قطعنامه 2178، عدم تجویز اقدام نظامی علیه داعش در سوریه و کشورهای دیگر است.

محتوای قطعنامه جدید شورا

این قطعنامه دارای ابعاد متعدد و وسیع است. مهمترین ابعاد ماهیتی این قطعنامه را می توان در قالب 25 محور به صورت زیر خلاصه نمود و برشمرد:

1. همکاری بین المللی فوری دولتها برای پیشگیری از جابجائی بین المللی جنگجویان تروریست در مناطق مخاصمه اعم از ورود و خروج از آنها

2. در این نشست، بیش از 50 مقام بین المللی و دولتی به اظهارنظر و صحبت پرداختند. سران و نمایندگان برخی کشورها که عضو شورا نبودند نیز در این نشست حضور داشتند.

3. محکومیت افراط گرائی خشونت امیز

4. دولتها با رعایت حقوق بین الملل از جذب نیرو، سازماندهی، جابجائی، یا تجهیز افرادی که به قصد تمهید، برنامه ریزی یا مشارکت در اقدامات تروریستی به کشورهای دیگر سفر می کنند، جلوگیری نمایند.

5. این تعهد قطعنامه، ناظر بر کلیه اقدامات تروریستی و فراتر از داعش و امثال آنها است. شورا بدین ترتیب، از فرصت مقابله با داعش برای تعهدسازی عام الشمول استفاده کرده است.

6. ابراز نگرانی از شکل گیری شبکه های بین المللی تروریستی،

7. نیاز ویژه و وفوری به جلوگیری از سفر و پشتیبانی از جنگجویان تروریست خارجی مرتبط با دولت اسلامی عراق و شام، جبهه النصره و سایر انشعابات و گروههای وابسته به القاعده ( گفتنی است که در مورد محدودسازی ترکیب داعش و دیگر گروههای تروریستی، عمدتاً بر قطع امکان عضوگیری آنها از تروریست های «خارجی» تمرکز شده است؛ گوئی عضوگیری آنها از اتباع کشورهای محل فعالیت شان، امری مذموم نمی باشد.)

8. همه دولتها باید از طریق سیستم حقوقی خود سازوکارها و تمهیدات لازم برای تعقیب سفرهای مرتبط با اقدامات تروریستی یا آموزش و همچنین تامین مالی یا تسهیل این اقدامات را ایجاد نمایند و این گونه اقدامات را به عنوان جرایم مهم تلقی کنند.

9. در مقدمه این قطعنامه بر این نکته تاکید و تصریح شده که "همکاری بین المللی و هر گونه تدابیر اتخاذی از سوی دولتهای عضو برای پیشگیری و مقاباله با تروریسم باید کاملاً با منشور ملل متحد سازگار باشد"

10. با تاکید مجدد بر رعایت حاکمیت، تمامیت ارضی و استقلال سیاسی کلیه دولتها بر اساس منشور

11. با تاکید مجدد بر اینکه دولتهای عضو باید اطمینان یابند که هر گونه تدابیر اتخاذی آنها علیه تروریسم با تعهدات شان بر اساس حقوق بین الملل به ویژه حقوق بشر، حقوق پناهندگان و حقوق بشردوستانه سازگار است و تذکر اینکه عدم رعایت این موازین از جمله منشور ملل متحد خود یکی از عوامل افزایش افراط گرائی و ردایکالیسم خواهد بود؛

12. با تاکید بر اینکه تروریسم تنها با تکیه بر زور نظامی، اقدامات پلیسی و عملیات اطلاعاتی از میان خواهد نرفت. و باید شرایط و عوامل رشد و گسترش تروریسم مدنظر قرار گیرد.

13. اقدامات دولتها برای جلوگیری از بهره گیری تروریست ها از فناوری و ارتباطات و منابع مختلف باید با رعایت حقوق بشر و سایر تعهدات حقوقی بین المللی باشد.

14. دولتها در خصوص افرادی که دارای دو یا چند تابعیت هستند و برای برنامه ریزی، تمهید یا شرکت در اقدامات تروریستی یا دریافت آموزش در این زمینه به کشورهای مختلف سفر می کنند، تدابیر مقتضی را با رعایت حقوق داخلی و بین المللی وضع نمایند.

15. دولتها با رعایت حقوق بین الملل به ویژه حقوق بشر و حقوق پناهندگان، تضمین نمایند که وضعیت پناهندگی در راستای تمهید، برنامه ریزی یا تسهیل اقدامات تروریستی مورد استفاده قرار نگیرد.

16. تایید مجدد اینکه کلیه دولتها در سریع ترین زمان ممکن به عضویت کنوانسیون های بین المللی ضدتروریسم درآیند و تعهدات آنها را اجرا کنند.

17. لزوم مقابله با تهدیدهای اقدامات تروریستی بر صلح و امنیت بین المللی از جمله اقدامات جنگجویان تروریست خارجی بر اساس منشور ملل متحد

18. محکومیت خشونت فرقه ای و افراط گرائی تروریستی

19. خلع سلاح کلیه جنگجویان تروریست خارجی و توقف کلیه اقدامات تروریستی آنها و مشارکت شان در درگیریهای مسلحانه؛

20. تعهد دولتها به تشدید کنترل های مرزی و صدور اسناد هویتی و سفر به منظور جلوگیری از جابجائی تروریست ها یا تردد افراد برای عضویت در این گروهها

21. درخواست همکاری دولتها در زمینه تبادل اطلاعات عملیاتی در خصوص اقدامات و تحرکات تروریست ها و شبکه های تروریستی

22. درخواست از دولتها برای سرکوب عضو گیری، تجهیز و جابجائی افراد برای پیوستن به گروههای تروریستی، بر اساس حقوق بین الملل

23. یادآوری اعمال قطعنامه 1373 در مورد کلیه گروههای تروریستی

24. کمک دولتها به ظرفیت سازی در دولتهای مواجه با تهدید جنگجویان تروریست خارجی

دیدگاههای مطروحه در قالب مشروح مذاکرات شورا

اظهارنظر 50 مقام دولتی و بین المللی در این نشست، بازتاب اهمیت تقویت سازوکارهای لازم برای مقابله با تهدیدهای تروریستی اخیر و آینده به ویژه تهدیدهای داعش است.

سران نیجریه، فرانسه، چاد، لیتوانی، رواندا، اردن، شیلی، کره جنوبی، انگلستان، استرالیا، لوگزامبورگ، هلند، مراکش، نروژ، ترینیداد و توباگو، کنبیا، مقدونیه و بلژیک از جمله کسانی بودند که در این نشست به اظهارنظر پرداختند.

دولتهای چین، صربستان، پاکستان، الجزایر، سنگال، لاتوی، دانمارک، آلبانی، استونی، قزاقستان، کانادا و نیوزیلند در سطح وزاری خارجه شرکت داشتند و دولتهای سنگاپور، امارات، هند، اسپانیا، سریلانکا و مصر نیز سفرای خود را به این جلسه اعزام کردند. در میان سایر مقامات نیز دبیرکل ملل متحد، رئیس شورای اروپا و وزیر خارجه واتیکان را می توان نام برد.

در کنار مواضع دولتهائی نظیر انگلیس و فرانسه که به صورت صریح به امکان اقدام نظامی علیه داعش اشاره کردند، غالباً اصل همکاری بین المللی مورد تاکید همه شرکت کنندگان بوده است و حتی اوباما از اشاره صریح به عملیات نظامی در این نشست خودداری کرد. اما در مقابل، کم نبودند دولتهائی که به صورت صریح هرگونه اقدام نظامی را منوط به رعایت موازین بین المللی نمودند و با این تعبیر کلی، عدم امکان استناد به این قطعنامه به عنوان تجویز توسل به زور را به رخ ائتلاف ضدداعش کشیدند.

به عنوان نمونه، وزیر خارجه روسیه در سخنان خود در این نشست شورا با تاکید بر لزوم ایجاد هماهنگی و انسجام در مبارزه با کلیه گروههای تروریستی، اظهار داشت که یکی از مسائل مهم در این زمینه خودداری از تفویض اختیار مداخله بین المللی به عنوان مبارزه با تروریسم است. لاوروف به اشاره به اینکه بعد از مداخله نظامی در لیبی و خاورمیانه، جنگجویان تروریست خارجی به شدت افزایش یافته اند، عملیات نظامی در این منطقه را موجب افزایش خطر تروریسم تلقی نمود.

نماینده چین نیز تاکید کرد هر گونه اقدام نظامی علیه تروریسم باید با رعایت منشور ملل متحد باشد و در مقابله با تروریسم از استانداردهای دوگانه پرهیز شود. نماینده لوگزامبورگ نیز رعایت موازین بین المللی را در تدابیر ضدتروریستی الزامی شمرد.

گفتنی است که اگر ایران نیز امکان حضور در این نشست را می یافت، می توانست از این مجال برای تبیین راهبردها و راهکارهائی که ایران به منظور ائتلاف سازی واقعی علیه تهدید داعش داشته است، استفاده نماید و حمایت از دیدگاهی که عملیات نظامی اخیر امریکا و ائتلاف آن در سوریه و به نام تدابیر ضدداعش را غیرقانونی می داند، تعمیق ببخشد.

جمع بندی

قطعنامه شورا هر چند به برخی از محورهای موردنظر راهبرد اوباما علیه داعش یعنی ظرفیت سازی در دولتهای در معرض خطر داعش به منظور جلوگیری از رشد این گروهها اشاره کرده و البته آنها را مقید به رعایت موازین بین المللی و تمامیت ارضی دولتهای مذکور نموده است اما اجازه اقدامات یکسویه برای بسط ناامنی و بی ثباتی در جهان به بهانه مقابله با تروریسم را نداده است. از این حیث، این قطعنامه بیش از آنکه غربیها آن را مهر تائید جهانی بر راهبردهای خود علیه داعش می پندارند، تائیدی بر نیاز فوری به کنترل تردد «جنگجویان تروریست خارجی» است که مبادا تهدیدهای آنها، دامن اروپا و امریکا را بگیرد.

در کل، اوصاف و کارکردهای این قطعنامه و پیامدهای آن را می توان در قالب چهار نکته زیر جمع بندی و ترسیم نمود:

نکته نخست، کارکرد این قطعنامه به منزله تضمین حصر گروههای تروریستی در منطقه است. به واقع، مرکزثقل این قطعنامه، قطع خطوط ارتباط افراد در سایر کشورها با گروه تروریستی داعش و النصره یعنی مانع شدن از عضویت آنها در این گروههای تروریستی است و نه نابودسازی گروههای مذکور.

این قطعنامه رشد کمی و کیفی داعش و النصره را با مجموعه از تدابیر کنترلی پیش بینی کرده است بدون آنکه برای کاهش قدرت عمل و ظرفیت های فعلی این گروهها و نهایتاً نابودسازی آنها تدبیر ویژه ای را مقرر کرده باشد. از این حیث، این قطعنامه نیز ادامه همان قطعنامه های 2169 و 2170 در مورد حصر گروههای تروریستی در منطقه و جلوگیری از خطر بازگشت اعضای خارجی آنها به کشورهای اروپائی و امریکائی است.

نکته دوم، کلی بودن این قطعنامه است به طوری که جنبه های ضدداعشی آن بسیار کمتر از جنبه های کلی آنست. در واقع، این قطعنامه عمدتاً به عنوان یک قطعنامه علیه تروریسم است و نه علیه داعش. این در حالیست که قطعنامه های 2169 و 2170 به صورت خاص علیه داعش و النصره تدوین شده بودند.

به تعبیر دیگر، جنبه های کلی و عام الشمول این قطعنامه (قاعده سازی برای مقابله با گروههای تروریستی) بسیار بیشتر از تدابیری است که به صورت ویژه علیه داعش، النصره و دیگر گروههای تروریستی در عراق و سوریه پیش بینی کرده است. در این زمینه، این قطعنامه اساساً مخاطب خود را «گروههای تروریستی» یا «اقدامات تروریستی» قرار داده است و تنها با یک بند، از دولتها خواسته است که این قطعنامه را در مورد داعش و النصره نیز فوری اجرا کنند. در بند 10 این قطعنامه "اجرای سریع و کامل این قطعنامه در مورد جنگجویان تروریست خارجی و نیاز فوری و ویژه به اجرای قطعنامه در خصوص جنگجویان تروریست خارجی مرتبط با داعش، النصره و سایر شبکه های وابسته به القاعده" درخواست شده است.

نکته سوم اینست که در هیچ جائی از این قطعنامه، ائتلاف ضدداعش موردنظر امریکا به رسمیت شناخته نشده است. بنابراین، این قطعنامه کارکردی برای تائید شکلی یا ماهیتی این ائتلاف ندارد. و نهایتاً اینکه این قطعنامه به هیچ وجه مستقیماً اجازه عملیات نظامی علیه داعش را اعطا نکرده است. بلکه به صورت مشخص و بیش از 13 بار تاکید کرده است که اقدامات بین المللی و فردی باید با رعایت موازین بین المللی و منشور ملل متحد باشند. بدین ترتیب، همچنان نامشروع بودن حملات هوائی امریکا و متحدین عربی این کشور در سوریه به قوت خود باقیست. ضمن اینکه کشتن غیرنظامیان و حمله به زیرساخت های صنعتی و اقتصادی سوریه (حمله به پالایشگاههای نفتی) طی حملات روزهای گذشته ائتلاف امریکائی نیز با الزامات قطعنامه اخیر دائر بر رعایت حقوق بشردوستانه مغایرت داشته است. از این رو، این قطعنامه بیش از آنکه مستندی برای راهبرد نظامی امریکا در سوریه و عراق باشد، علیه این کشور قابل استناد است.  
دکتر نادر ساعد